數字貨幣:央行數字貨幣法律層面：關于央行及貨幣法的思考_LIBRAF價格

為了應對數字分類賬本、區塊鏈以及可能發行的私人虛擬貨幣（“穩定幣”），中央銀行界正在積極考慮發行所謂的“中央銀行數字貨幣”的好處。許多中央銀行已開始就發行數字貨幣的適當性和可行性進行深入討論。中央銀行和其他決策者曾提出，建立CBDC會引起重要的法律問題。國際貨幣基金組織（IMF）發布了一篇名為《Legal Aspects of Central Bank Digital Currency: Central Bank and Monetary Law Considerations》的報告，從中央銀行法和貨幣法的角度分析了發行CBDC面臨的法律問題以及可能的解決方案。

摘要

本文分析了中央銀行法和貨幣法下的中央銀行數字貨幣（CBDC）的法律基礎。由于缺乏強大的法律基礎，CBDC的發行給中央銀行帶來了法律，財務和聲譽風險。法律框架的適當設計在一定程度上取決于CBDC的設計特征。本文得出了一些結論，首先，大多數中央銀行法律目前未授權向公眾發行CBDC。第二，從貨幣法的角度來看，CBDC的“貨幣”地位尚不明確。雖然可以通過較為直接的法律改革來解決中央銀行的法律問題，但貨幣法問題卻給基本法律政策帶來了挑戰。

日本央行高級官員：目前暫無發行央行數字貨幣的計劃:金色財經消息，日本央行高級官員透露，目前暫無發行央行數字貨幣的計劃。（金十）[2022/4/5 14:04:26]

引言

中央銀行和其他決策者曾提出，建立CBDC會引起重要的法律問題。這些問題涉及貨幣、國家和法律之間最根本的關系。例如：中央銀行是否有權發行數字“貨幣”？  CBDC可以成為真正的“貨幣”嗎？數字貨幣應為法定貨幣嗎？這些問題具有高度相關性和實用性：在沒有明確回應的情況下，貨幣體系將難以廣泛采用CBDC，并且數字空間可能會被私人選擇所“占據”。

本文通過對CBDC最重要的兩個公法進行分析，即中央銀行法下CBDC的法律基礎和貨幣法下的處理方法，來尋求這些法律問題的答案。當然，CBDC的發行自然也會引起稅法，私法（包括財產法），合同法，支付系統和結算終局法，破產法，隱私和數據保護法以及國際私法的質疑。本文的目的不是提倡發行CBDC（這是政策和問題），而是希望發行CBDC具有強大的法律基礎。

CBDC：概念，設計功能和法律含義

CPMI強調：CBDC不是一個明確定義的術語，它用于指代許多概念。但是，大多數人都將其設想為央行貨幣的一種新形式。就是說，以現有賬戶單位計價的中央銀行負債，既可以作為交易的媒介，又可以作為價值的儲備。IMF工作人員將CBDC定義為“一種新的形式”。盡管CBDC的定義尚未確定，但CBDC的主要特色是數字化。如果CBDC是數字貨幣，那么它是否可以稱為“電子貨幣”將取決于特定轄區的情況。CBDC中的“C”表示這種“新的貨幣形式”是“貨幣”。但是要獲得貨幣資格，貨幣法（定義見下文）必須考慮其采用的支付方式。 這將帶來一系列問題，例如：貨幣法能否將CBDC視為貨幣？ 如果是這樣，CBDC發行的法律后果是什么？ 如果沒有，那么CBDC意味著什么？ 這些問題的答案同樣至關重要，特別是要認識到CBDC在法律框架下作為支付手段即消滅貨幣義務所能發揮的作用。

國際貨幣基金組織報告：只有40個國家被允許發行央行數字貨幣:1月14日，國際貨幣基金組織（IMF）在其官網上發布報告稱，根據各種調查，越來越多的央行正在探索擁有央行數字貨幣(CBDC)的可能性。然而，全球近80％的央行要么根據其現行法律不被允許發行數字貨幣，要么法律框架不明確。IMF聲稱，其一份新的工作文件中審查了174個成員國的央行法律，發現只有大約40個成員國被合法允許發行數字貨幣。IMF還強調，如果一個國家發行數字貨幣，該司法轄區內的每個人都必須能夠方便地訪問該支付系統，這可能會對金融基礎設施構成一定的挑戰。[2021/1/17 16:21:43]

中央銀行法和貨幣法對CBDC的法律處理很大程度上將取決于其運營和技術設計功能。截至本文發表之日，很少有中央銀行正式發行CBDC。目前，許多中央銀行正在從一般研究過渡到更具體的概念驗證，并緊接動手試驗階段。中央銀行所設想的設計特征可以畫在四個軸上：

（i）基于賬戶的vs基于令牌的

（ii）批發vs零售

（iii）直接vs間接

（iv）集中式vs分散式。

中國銀行研究院郝毅：央行數字貨幣和Libra都可使用區塊鏈實現高效信息傳遞:10月3日消息，中國銀行研究院研究員郝毅表示，央行數字貨幣和Libra本質上都是基于Token（代幣）發行的信用貨幣，從技術上，都可以使用區塊鏈技術實現快速、高效、透明化的信息傳遞。他認為，Libra與央行數字貨幣主要的差異在于，信用基礎不同。Libra主要依賴于Facebook及其合作伙伴的商業信用，以及抵押的一籃子貨幣資產。而央行數字貨幣是基于一國的國家信用。與此同時，郝毅還指出，雙方監管體系不同。央行數字貨幣是法幣的一部分，大部分主流經濟體都對貨幣發行、管理有著成熟的法律法規體系。而Libra的管理尚無完善的法律支撐，各國對加密貨幣的屬性、態度差異較大。此外，數字人民幣和Libra的應用范圍也不同。央行數字貨幣是一國法幣的數字化，除了少數國際貨幣外，其應用范圍主要局限在一國以內，很多國家和地區都禁止境內交易使用外幣結算。Libra從誕生之日起，就是面向全球支付的。（澎湃新聞）[2020/10/3]

這些二分法涉及了重要的法律問題。

基于賬戶/基于令牌的CBDC：一些中央銀行通過數字化中央銀行賬簿中的賬戶現金余額的方式來構建CBDC。其他中央銀行正在探索數字令牌形式的CBDC，該數字令牌與中央銀行和持有人之間的賬戶關系無關。從法律角度來看，這兩者是截然不同的。中央銀行賬目中的賬戶現金余額在私法和公法下的法律地位已得到很好的理解，而基于令牌的CBDC的法律地位尚不清楚。

報告：央行數字貨幣全球賽跑 韓國已進入概念證明階段:據區塊鏈平臺Xangle最新報告《全球央行數字貨幣研發概覽》，全世界約有80%的央行正在從事央行數字貨幣（CBDC）相關工作。該數字比2017年增加了15個百分點。從主要國家來看，瑞士、英國、挪威處于基本概念研究階段，新加坡、EU、法國、加拿大、韓國、已進入概念證明階段，中國、瑞典正在準備上線試點項目，巴哈馬已經上線試點項目。報告還分析稱，新型冠狀病擴散引發的現金流動量減少以及各國央行的量化寬松貨幣政策加速了各國央行對CBDC的研究速度。[2020/5/28]

批發/零售/通用CBDC：批發CDBC是指中央銀行僅向其現有賬戶持有人和其RTGS支付系統的參與者發行CBDC。對象主要是（大型“清算”）銀行和公共機構（“批發”）。零售CDBC是指中央銀行更廣泛地投放網點，并希望將CBDC提供給公眾（“零售”），而不是將其提供給批發客戶。通用CDBC是指中央銀行發行的CDBC可供批發和零售交易使用。從法律的角度來看，在將CBDC設計為賬戶中的現金余額的情況下，零售與批發的這種區別至關重要。許多中央銀行法律都限制了可以開設此類賬戶的實體和個人的類別。

聲音 | 荷蘭國際銀行首席經濟學家：很可能會在未來5年看到成熟的央行數字貨幣:荷蘭國際銀行首席經濟學家Mark Cliffe：很可能會在未來5年看到成熟的央行數字貨幣。加密貨幣對未來全球金融市場穩定的作用一直飽受爭議，但也許是時候讓央行來接受挑戰了。[2019/10/14]

單層/雙層架構的CBDC：單層架構的CBDC是指中央銀行發行CBDC并自行管理其發行。雙層架構的CBDC是指債務由商業銀行發行，但完全由中央銀行負債支持。從法律角度看，出現了兩個重要問題。首先，要想成為真正的CBDC，“貨幣”必須是中央銀行的直接負債。商業銀行的負債，即使有100％現金存入中央銀行的賬目，也不是中央銀行的負債。

集中式/分散式CBDC:中央銀行正在討論以集中方式（如其當前的RTGS）還是以分散方式（特別是通過分布式分類帳技術（DLT））結算CBDC轉移。對于后者，需要考慮DLT在許可的基礎上還是在無許可的基礎上進行操作。由于無許可的DLT可能會對CBDC的運作產生影響，包括可能使中央銀行管理貨幣供應的能力復雜化，中央銀行極有可能會選擇獲得許可的DLT。這種選擇的法律后果仍然必須完全明確。

雖然這些設計功能都具有一定的法律意義，但基于賬戶的CBDC與基于令牌的CBDC之間的區別具有最大的法律影響。

中央銀行法

1.“中央銀行法”的概念以及與CDBC的關系

所有中央銀行的活動均受的“中央銀行法”管轄。基于這些法律建立（或授權建立）中央銀行，由法律為其決策機構提供資金，為其自治權奠定基礎，并規定其職權范圍。如果沒有明確地授權中央銀行發行CBDC，就會出現一個問題，即中央銀行是否在法律上有權發行該貨幣，而該貨幣最終是中央銀行的負債。若中央銀行發行未授權債務將給中央銀行及其決策機構（成員）帶來嚴重的法律，財務和聲譽風險。目前，大部分中央銀行法律都明確規定了中央銀行發行三項標準債務的權力。

中央銀行的職能：有兩種典型的中央銀行職能與發行CBDC緊密相關。第一種是貨幣發行功能，它是中央銀行向國民經濟發行貨幣的傳統功能。此功能與基于令牌的CBDC有關，例如是否授權發行基于令牌的CBDC就取決于中央銀行的發行功能。第二種是支付系統功能，它是中央銀行操作和監督支付系統的另一種傳統功能。 作者認為，對于基于令牌的CBDC，在許可的分布式分類帳上轉移CBDC的技術和過程可以構成一種支付系統。 發行零售型的CBDC也會建立向公眾開放的支付系統。如果是這樣的話，就會出現一個問題，即中央銀行是否具有向公眾開放其支付系統的合法授權。

中央銀行權力：有兩種典型的中央銀行權力分別與基于CBDC的基于令牌和帳戶的模型有關。第一種是

發行某些類型的貨幣的權力。許多中央銀行法律都包括發行貨幣的特定權力，一些中央銀行法律還包括與鈔票和硬幣的生產，流通和提取有關的特定權力。然而，這些權力是擴展還是應該擴展到基于令牌的CBDC？第二種是在中央銀行帳簿中開立賬戶的權力。由于基于帳戶的CBDC本質上是賬面貨幣，因此僅會授權央行有權為其開立現金活期賬戶的那些實體發行貨幣。

多數中央銀行法僅授權發行現金貨幣，即鈔票和硬幣。關于中央銀行法律是否授權基于令牌的貨幣，作者提出用兩步走的方法來確定。首先，要分析中央銀行法律是否通過發行功能或權力明確和直接授權發行貨幣。否則，需要考慮與貨幣發行有關的其他間接的立法規定，以確定中央銀行法律的背景，目的和歷史解釋。

直接發行功能或權力：中央銀行法律在貨幣發行功能的措詞方面顯示了兩種變體。第一種變體由中央銀行法律組成，該法律明確限制了僅將貨幣的發行功能限于紙幣和硬幣。第二種變體的措詞范圍更廣，并授權中央銀行發行“貨幣”，而不僅限于鈔票和硬幣。文章指出，發行貨幣的權力在不同的中央銀行法律中也可能有所不同。有一些中央銀行法律無權行使，因為貨幣發行功能足夠清晰，并為發行貨幣提供了足夠的法律基礎。而有些央銀行僅包含與貨幣發行有關的權力但不具有功能的銀行法律。這可能是因為中央銀行法律未包含職能清單。另外，有一些中央銀行的法律，則具有與貨幣發行有關的功能和權力。

國家實踐：在國際貨幣基金組織的171個中央銀行中，有61％的中央銀行法律將發行貨幣的權限限制為鈔票和硬幣。23％的中央銀行法律直接允許以數字格式發行貨幣。16％的中央銀行法律尚不清楚它們是否授權發行數字版本的中央銀行貨幣。

作者| Wouter Bossu, Masaru Itatani, Catalina Margulis,  Arthur Rossi, Hans Weenink and Akihiro Yoshinaga

中國人民大學金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）對報告核心內容進行了編譯。

來源 |  International Monetary Fund

編譯 |  李芷頤

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